一、研究背景

为进一步规范征收集体土地工作，2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称新修订的《土地管理法》)的决定，决定自2020年1月1日起施行。此次修改，明确“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”，以预防和减少征地引发的社会矛盾，保障被征地所有权人、使用权人的合法权益。2020年3月5日，上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于落实<中华人民共和国土地管理法>完善本市征地工作的若干意见》（沪规划资源规〔2020〕2 号，以下简称《若干意见》）明确：“区人民政府应该组织有关部门，根据前期拟征地土地现状调查、征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案听取意见情况以及听证情况等，进行拟征收土地的社会稳定风险评估。”为了细化落实新土地法和《若干意见》精神，2020年3月27日，上海市规划和自然资源局、上海市人力资源和社会保障局印发《关于开展征地社会稳定风险评估工作的指导意见》（沪规划资源施〔2020〕130号，以下简称“130号文”），对上海市集体土地征收开展社会稳定风险评估工作作出了具体指导，确定征地稳评程序参考决策社会稳定风险评估的一般程序，并对征地事项需要关注的几类主要内容予以明确。2021年4月21日，国务院第132次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），其中第二十六条明确：“需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。”，要求“社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加”，再次强调了“评估结果是申请征收土地的重要依据。”

二、征地稳评评估工作要点

（一）稳评工作开展时间

“130号文”要求区人民政府在向市人民政府申请征收土地前，完成征地社会稳定风险评估工作；《实施条例》进一步明确要求在发布征地预公告之后即可开展社会稳定风险评估工作，并以此作为公示《征地补偿安置方案》《征地房屋补偿方案》和《被征地人员就业和保障方案》的前置条件。在实际操作中，通常由镇政府、项目建设单位或土地收储实施部门委托第三方机构开展社会稳定风险评估，并在征地预公告公示期间开展相关调研工作，以针对性地听取利益相关者的意见诉求，提高风险评估的准确性。

（二）风险调查方法与内容

结合实践，征地稳评风险调查应通过实地踏勘、座谈调研、聚焦主要矛盾，全面收集关联信息。

征地稳评的风险调查应以实地调查为首要原则，以取得第一手资料，全面了解利益相关者意见诉求。同时，在现场踏勘的基础上，对利益相关者开展调研座谈，调研对象重点包括拟征地块所在的村委会、街镇规划部门、房屋征收部门和社区事务受理中心。为了确保调研内容全面覆盖，建议调研人引导被调研对象尽可能提供以下信息：拟征地地块内部、外部的社会环境；征地已经开展或需要开展的公众参与工作、有关结论；拟征地地块所在地区的历史社会矛盾情况；公开报道过的国内外同类征地事项风险情况；拟征地事项与当地社会的互适性；舆情情况；拟征地事项的利益相关者及其主要意见诉求，尤其需要重点关注土地确权情况、本次征地是否涉及撤村撤队、以往农业户籍人员落实镇保方案等情况，以排查其中隐含的风险点。

（三）主要风险因素的识别与分析

实践中常见的风险因素主要有土地类风险、房屋类风险、社保类风险、集体经济类风险等类型。

土地类风险。需要关注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往开展土地征用时是否存在遗留问题等。通常情况下，集体土地征收可能引发土地类风险的可能性较小。但是，实践中发现一些村集体征收后剩余集体土地较少，甚至没有耕地，下一轮集体土地确权时可能面临集体经济组织农业户籍人员没有耕地可用来确权确地的情况，届时一旦必须确权确地到户，则可能存在风险隐患。

房屋类风险。此类风险通常是集体土地征收过程中最为复杂的风险因素，主要涉及房屋面积认定、人口认定、安置房源等方面。实践中，房屋面积认定需要关注老房权证不全、一户多宅、附属房无权证情况下的面积认定方案可能引发的风险；人口认定通常以户为单位，因此需要关注婚嫁、分户等认定方案和特殊案例的解决方案可能引发的风险，既要守住红线，又要合情合理；安置房源方面需关注房源的选址、户型和过渡周期等可能引发的风险。

社保类风险。此类风险在上海集体土地征收实践中非常普遍。由于新老制度存在一定差异，一些地区过去使用农用地面积测算土劳比，现在按新政策使用集体土地面积测算土劳比，导致新的土劳比较高。另一些地区过去开展过镇保工作，当时未满16 周岁的农业户籍人员没有落实镇保和户籍转性，导致集体土地征收时使用集体土地面积和农业户籍人员数量测算得到的土劳比较高，部分地块每安置1名农业户籍人员需要满足的条件是征收数十亩农用地，难以满足农业户籍人员对落实就业和社会保障的迫切需求。此外，个别地块还存在以往开展镇保工作时遗留的历史矛盾。

集体经济类风险。如集体土地征收后集体经济组织符合撤村撤队条件，则应按规定对集体经济组织财产进行处置，需关注处置过程中可能引发的社会风险。实践中发现个别地块存在集体经济组织建、构筑物权证缺失导致难以获得补偿的情况，可能引发风险。通常情况下，此类风险因素引发社会稳定风险的概率较低。

除以上四类常见的风险因素外，稳评工作人员也需对征收地块存在的特殊情况进行甄别和分析，并应特别关注老年人群、残疾人群等弱势群体，以及历史遗留矛盾、家庭内部矛盾的利益相关者等特定群体。

（四）风险防范化解措施

为确保征地事项的顺利实施，针对上述识别的四类主要风险因素，结合实践，研究提出的风险防范化解措施建议通常包括：严格按照2019 年新修订的土地法、《若干意见》和《实施条例》等法规规定的程序开展征地和补偿工作，规范办理征地手续；解释清楚现行的被征地人员落实就业和社会保障政策及其与2004 年起实行的“镇保”政策的关系、土劳比测算方法等，尽可能用通俗易懂的语言，耐心细致、规范地开展解释工作，让村民正确理解有关政策规定和操作程序；实施部门在依法合规地选定评估机构的基础上，严格按照《上海市征地土地补偿费标准（2020）》进行补偿；实施部门应依法合规地严格按照《征地补偿安置方案》和《被征地人员落实就业和社会保障方案》规范操作补偿安置；事先做好资金平衡测算工作，加强与镇相关部门的沟通，确保补偿资金按时足额到位、专户存储、专款专用，保证资金清算工作顺利推进并完成。同时，要根据本事项的实施方案和进程、内外部环境和利益相关者诉求等内外部信息的变化，及时开展动态评估，补充识别新的风险因素，不断优化完善风险防范化解措施，并有效组织落实。

（五）结语

征地稳评工作深入基层，旨在全面识别集体土地征收可能引发的风险，并提出相应的防范化解措施，这是创新社会治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市为人民”的具体体现。作为一个全新的业务领域，征地稳评在不断探索中向前发展，在促进征地工作顺利推进的同时，也从风险管理的角度为本市征地相关政策提供了来自一线的反馈，为促进征地工作持续完善提供基础保障。