一、地区发展现状

果洛藏族自治州（以下简称果洛州）地处青海省东南部，是长江、黄河、澜沧江等江河发源地，是我国生态安全的重要屏障、能源矿产资源的接续地和民族宗教工作的重点地区。果洛州下辖玛沁、甘德、达日、玛多、班玛、久治6个县，人口民族构成以藏族为主，占总人口数的91.8%。截至2020年4月，果洛州全州实现脱贫摘帽。

二、地区返贫风险产生的原因分析

（一）环境与发展矛盾突出，产业发展难度较大

果洛州作为三江源头的重要组成部分，环境保护要求较高，一定程度上制约了当地的经济发展。一方面，生态保护的要求使得果洛州无法进行大规模旅游和矿产开发，另一方面，由于高海拔、高寒等自然条件限制，果洛州的产业结构单一，以畜牧业为主，基础薄弱，对生态资源依赖度高。因此，该州对疫情、灾情的抗风险能力较低，容易导致农牧民因灾返贫。

（二）产业帮扶稳定性和持续性不足

产业发展层次偏低，产业链较短。得力于产业扶贫政策的支持，扶贫产业“遍地开花”。产业发展的劲头十足，但是产业发展的形势依然严峻，主要体现在产业层次偏低、产业链条较短，收入主要源于种植、养殖等生产环节，缺乏深加工环境、配套设施及相关人才；市场参与度不高，可持续性差。果洛州农村集体经济合作社与建档立卡贫困户建立了利益联结，建档立卡贫困户可以将农产品出售给合作社，再由合作社统一进行销售，销售对象大多为机关事业企业单位，如学校、机关食堂等。因此受国家消费帮扶等政策影响较大。

（三）人力资源支撑不足，经济社会持续发展受到制约

果洛当地总体教育水平依然滞后，劳动者素质不高，人才匮乏，同时受高海拔等特殊自然环境影响，面临“引不进、留不住”人才的困境。企业及农牧区都面临专业技术人才数量不足、质量不高、结构不合理、人才流出大于流入等问题，一定程度上制约了当地自我“造血”机制的形成和创新创业能力的提升。同时，在脱贫攻坚实践中贫困群众“精神贫困、动力不足”一直是一个很大的难题，部分困难群众思想观念未发生根本改变，“等靠要”的思想依然存在，“要我脱贫”向“我要脱贫”的转换尚需时日。因此，该州经济社会发展自身动力较为缺乏，受外部经济环境影响可能性较大。

（四）资金来源单一，后续支撑不足

果洛州2020年地方公共财政预算收入仅为1.89亿元，地方公共财政预算支出为93.81亿元，缺口巨大，故该州社会经济发展资金来源基本依靠国家、央企、上海对口帮扶的资金援助。由于果洛州整体生态、产业、民生基础较为薄弱，虽然经过近十年持续不断的资金援助和建设取得了明显改善，但整体庞大需求量还是使得援助资金表现出总量不足、后续发展支撑不足等问题。同时有的生成建设项目生产周期较长，前期投入较大，投资回报较慢，大多数农牧民收到的回报难以进一步扩大生产，提高生产力。因此果洛州在短期内依然需要依靠外界援助来巩固脱贫成果。

（五）教育医疗、公共设施服务能力薄弱

果洛州教育医疗能力较为薄弱，全州医疗卫生资源总量不足、配置不均衡、基层服务能力弱，以及医护人才队伍不稳定、专业素质不高等问题比较突出；农牧区基础设施薄弱，供水、供电等公共服务体系尚不健全，公共安全基础治理、维稳和防灾减灾等能力欠佳，容易因病返贫，预防返贫任务艰巨。

三、脱贫后防止返贫的建议和可持续发展路径

（一）突出当地特色，推进生态畜牧业及农业标准化规模化生产

在确立牦牛、藏羊为主导的生态畜牧业，与各县自有特色产业相结合，形成产业链，互相辅助打响果洛品牌。重点扶植州内龙头企业，加强对畜牧产品质量和安全检测，发展新型农业经营主体，建设生态畜牧业标准化养殖示范及精加工基地，加快标准化生产、品牌化营销；提升涉农服务水平和服务能力，建立快捷便利的服务体系，方便、直接、高效地向困难农牧民提供设备、农业技术、贷款信息、市场信息等专业信息服务，对农民有针对性且适时高效地更新生产思路、调整产品结构，增强市场竞争力，获取更高利润起着至关重要的作用；由政府牵头开展帮助困难农牧民的畜牧业保险工作，不仅可以建立畜牧业风险防范机制,增强政府防灾救灾能力,还可以使受灾养殖户及时得到赔偿,解除畜禽养殖户的后顾之忧，减少因灾反贫的情况产生；建立帮扶项目资产运营、管理和分配制度，推动特色产业可持续发展。脱贫攻坚期间投资建设了大量的归集体所有且形成固定资产的基础设施、公共服务设施及扶贫车间、扶贫基地等扶贫项目。需要建立健全扶贫项目资产管理体制和运行机制，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的扶贫项目产权制度，切实维护农村集体和农民群众的合法权益。

（二）进一步明确经济发展中农牧民主体地位

困难群众是帮扶工作的受益者、更是主力军。在实际生活和工作中应充分发动群众参与脱贫规划编制、项目建设管理、产业扶持发展，全面发挥贫困人口的自主性，积极参加当地的促发展行动。坚持“扶智”与“扶志”相结合，通过扎实有效的群众工作，发挥发挥其主观能动性，加速“贫穷落后不光荣、自食其力才硬气”的共识形成，树立牢固的群众观念，尊重群众意愿，紧密依靠群众、教育引导群众，巩固脱贫基础，发展才可持续。“扶智”与“扶志”相结合，突出农民主体地位，是实现稳定脱贫，实施乡村振兴的关键一招,要持续加大政策宣传，并结合职业技能培训、畜牧业科技的推广运用、网络信息化、市场规律等，培养一批思维、知识与能力并重的新型农民。

（三）进一步尝试金融手段，建立良好的经济自我循环体系

积极探索适合民族地区的小额信贷发展模式，在政府积极主动的引导下，金融机构应向困难地区纵深方向延伸，不断创新信贷品种，为农牧民提供优质金融服务。同时作为农村小额信贷的主体，困难农牧民要充分发挥主动性，增强巩固脱贫的内生动力，结合政府出台的优惠政策，积极尝试各种金融手段，根据自身发展要求与信贷需求来选择与生产经营相关的信贷产品。政府需加大金融帮扶政策和产品宣传力度，不定期组织开展多种多样的金融扶贫宣传，让广大农牧民参与进来，对金融扶贫政策和扶贫产品有一定了解和认识；进行实地走访调研活动，了解困难户的金融需求，要积极发挥农业银行、农信社和邮政储蓄银行的优势，营造更宽松的金融环境。同时，政府要加强对金融信贷的监管力度，要保证所贷资金充分利用，专款专用，增强农牧民信用意识，及时还款还贷，真正使国家帮扶政策落到实处，惠及困难群体，促使果洛州经济能够进行自我循环。

（四）结合乡村振兴行动，建立和完善脱贫地区基础设施管护制度

脱贫攻坚事情建设的交通、水利、能源、通信、环境等基础设施，是巩固拓展脱贫成果和推进乡村振兴的物质基础，需要尽快建立和完善脱贫地区基础设施管护制度，明晰各个基础设施项目的产权和管护责任，确定合适的管护形式和制度，明确管护经费来源。

（五）进一步完善基本公共服务供给和社会救助体系

养老、医疗等社会保障和困难农牧民救助供养、医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助，是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要制度保障。要继续完善和加强社会养老保险、基本医疗保险在巩固拓展脱贫攻坚成果中的基础性作用，根据社会发展水平和财政能力逐步提高保障标准、优化支付程序、增加使用和支付的便利性；同时要巩固拓展义务教育、基本医疗保障成果，使城乡和区域均等化程度不断提升，建立和完善相应的责任体制、经费保障机制、资源相对均衡配置机制以及监测评估机制；建立和完善保障脱贫地区、脱贫人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服务供给的长效机制，特别是在基本公共服务的基础设施建设和配套、运行经费、资源配置和能力建设等方面。

四、相关保障措施

（一）建立和完善低收入人口就业支持和保障制度

在总结已有就业帮扶政策的基础上，探索、建立和完善脱贫和困难人口就业支持和保障制度。继续为脱贫和困难人口提供就业技能培训，促进就业信息分享；由政府出面设立公益岗位；继续在创造就近就业机会、分配等方面向脱贫和低收入人口倾斜，同时建立包括农村劳动力在内的失业保险和就业救助制度，加强就业保障，减少因失业导致的反贫现象产生。

（二）完善东西协作扶贫、对口支援帮扶等社会帮扶制度

东西部扶贫协作和对口支援、社会力量参与帮扶，是具有中国特色且行之有效的社会扶贫制度，在我国脱贫攻坚任务中发挥了重要的积极作用。要在总结已有经验的基础上，根据协作互助、共赢、奉献相结合的原则，建立和完善东西部扶贫协作和对口支援的长效机制。通过完善准入、税收减免、信息共享、购买服务等政策引导，进一步完善个人和社会组织等社会力量共同参与扶贫的长效机制。

（三）建立防止返贫和新生贫困监测帮扶机制

减少和防止已脱贫人口返贫和滋生新的贫困人口是巩固脱贫攻坚成果的内在要求。进一步明确和动态调整返贫和新生贫困监测和帮扶的对象和标准，优化监测和帮扶对象确定程序，细化和规范监测数据来源和质量控制，完善帮扶措施并提高多种帮扶措施的协调性。

（四）完善易地扶贫搬迁脱贫人口的基层治理和社会融入帮助机制

在做好易地扶贫搬迁脱贫人口的就业、创收和基本公共服务保障等后续帮扶工作的同时，建立易地扶贫搬迁脱贫人口的基层治理和社会融入帮助机制。加强和改善易地扶贫搬迁集中安置社区的基层组织建设和制度机制建设，使搬迁脱贫户的需求和诉求能够得到合理有效的满足。同时通过建立和完善搬迁人口社会融入帮助机制，让搬迁人口尽快完成再社会化过程。