摘要：《上海市生活垃圾管理条例》于2019年7月1日颁布实施。上咨集团后评估课题组全面收集了本市生活垃圾分类管理的相关资料，组织召开各类专题座谈，以“共建，共治，共享”为研究理念，提出进一步巩固生活垃圾分类管理成效的相关建议。

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生活垃圾分类管理是生态文明建设的题中应有之义。《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）于2019年7月1日颁布实施。2020年，市人大对市政府实施《条例》的情况开展了执法检查、质询，全市16个区的人大分别对本级政府实施《条例》的情况开展了执法检查。2021年，市人大“以推进生活垃圾管理‘一网统管’和社会共治为重点，开展《条例》立法后评估”，以期为修改完善《条例》奠定基础。

一、本市生活垃圾分类管理问题剖析

上咨集团后评估课题组全面收集了本市生活垃圾分类管理的有关文件、各区人大执法检查报告、有关单位工作总结，组织召开市层面有关委办局座谈会，赴有关委办局、区、街镇实地调研并组织6场座谈，召开物业管理行业专题座谈，组织线上问卷调查，邀请专家全程参与，以“共建，关注政策的顶层设计”“共治，注重体制的积极创新”“共享，强调成果的共同分享”为评估思路和框架，综合分析形成以下评估结论。

（一）共建：综合保障有力，配套政策还需加强

通过立法，本市生活垃圾管理建立了源头总量控制和终端综合考核的闭环管理制度，明确了定时定点投放制度、投放管理责任人制度、不分类不收运制度；通过立法和配套制度建设，构建生活垃圾管理的综合协调机制和社会参与机制，全社会发动和鼓励引导各类主体参与生活垃圾管理，融入基层社会治理，文明创建和社会监督相结合，共同推动生活垃圾管理工作；通过制定资金、科技、产业等方面的综合配套政策积极支撑生活垃圾管理工作，有力推动和保障本市生活垃圾分类管理取得实效。

面对一线操作中实际都实施“定时定点投放”（配合柔性化的安排），《条例》中“逐步推进生活垃圾定时定点分类投放制度”的规定可能需要适时调整；因为检查、考核多、频次高，最后的工作和压力都落到街镇、社区而被基层诉苦和诟病；生活垃圾分类进入常态化以后，如何调动物业服务企业的内生动力是将来要突破的难点；生活垃圾管理进入升级版以后，如何在收运环节嵌入科技手段，在末端处置和源头分类、投放之间建立起大数据链，提升生活垃圾管理精细化水平，是下一步攻坚的方向；因“点站场”体系建设还存在不足，计量称重、信息化管理手段等未全面实施，监督管理还不够到位，导致低价值可回收物补贴相关政策未能全面落实；科技支撑生活垃圾管理有待进一步科研攻坚，扩大应用场景，赋能增能；循环再利用的产业扶持政策还需要进一步结合产业实际和特点，在用地、环保等方面加强综合扶持，提升精准性。

（二）共治：多元协同治理，主体责任还需夯实

本市积极打造多元协同的社会治理共同体推进生活垃圾管理。生活垃圾分类被纳入社区治理重点推进工作，构建四位一体联席平台，善用社区民主协商，因地制宜推进分类，做实基层检查评议，筑牢分类管理长效机制，推进社区分类治理示范引领特色经验做法。

积极推动居民自治，强化宣传引导来促进分类工作，但还要“持续性坚守”；制定居民公约、村规民约来保障分类工作，但仍有“不和谐音符”，部分市民的分类习惯有待继续养成和巩固；实施了诸多措施来便利分类，但还需要进一步创新举措来惠民、便民。

生活垃圾管理的共治机制基本建立，但物业服务企业履责积极性和支撑条件还需补强提升，部分公共场所管理责任还需要进一步强化，部分还存在对志愿者依赖度过高的现实问题；党建引领作用不断显现，分类进入常态化以后，还需持续发挥作用；考核督促发挥了实效，但需要进一步精细化和优化考核模式；志愿者等社区互助起到了与监督相结合的作用，但如何保持常态化还需探索。

积极强化多元协同共筑管理合力，生活垃圾源头减量有成效，但产品包装物、快递包装加量方面上下游的协同机制还不够健全；资源化再利用仍有短板弱项，影响两网融合的生命力。

（三）共享：多项效益显现，长效机制还需强化

立法引领垃圾分类新时尚，制度优势开展转化为治理效能。垃圾分类改善生态环境，持续满足人民群众对美好生活的向往。科技创新赋能生活垃圾管理，基层监管水平持续提升。积极推进两网融合，打通循环经济产业链。奖惩机制并举，树牢垃圾分类的法治意识。

全社会对“垃圾分类是新时尚”这句话或者说对为什么要开展垃圾分类的认识还不够深刻，还远未形成全社会共识。目前，公共场所的垃圾分类质量低于居民区，《条例》中未能确定分类管理责任人的沿街个体经营户垃圾分类和投放，在无人值守情况下乱投乱放现象时有出现，被市民诟病，自觉分类习惯的养成还需时间来培育。在居民区，各区人大的执法检查均发现，部分居民尚未养成自觉分类和投放的习惯，需要居委会、物业保洁员、志愿者的监督，甚至依靠城管执法部门的执法来监督和管理；少数“定时定点投放点”“误时投放点”仍然存在分类投放不规范、湿垃圾破袋后存在异味等现象。垃圾分类中存在运动式治理的痕迹，某些部门、单位存在为应付考核排名而开展垃圾分类工作的情况，在《条例》实施之初配套的人财物等红利逐渐淡出后，垃圾分类成效的长效巩固面临一定的压力。

二、巩固生活垃圾分类管理成效的相关意见

为进一步巩固生活垃圾分类管理成效，持续做好生活垃圾管理工作，课题组提出以下建议。

（一）强化配套政策供给，增强生活垃圾管理综合保障力

进一步强化法治效力，强化运用法治思维和法治方式推进生活垃圾分类的治理工作。《条例》修订时，建议对以下五个方面给予关注：（1）将“本市逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度”修改为“本市推行生活垃圾定时定点分类投放制度”，增强制度刚性，为基层推行定时定点制工作提供强力支撑。（2）明确沿街商铺分类投放管理责任人，为管理和执法提供明确的法律依据。（3）对于个人混合投放、未在指定地点按规定投放等违反《条例》规定的行为，对现行规定的“拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款”提高罚款标准，增强督促和引导个人自觉行为的力度。（4）结合前述罚款标准的修改，进一步论证完善“城管执法部门责令立即改正”的执法程序，减少罚款前教育改正的次数，增加与公安部门的联动，强化执法的威慑力。（5）物业服务企业对生活垃圾分类的违法行为负有发现、举报和劝导职责，但无管理权，更无执法权，《条例》要进一步明确物业服务企业的职责边界，同时要明确物业服务企业发现、举报违法行为后，跟进处置的相关部门分工和机制，避免对物业服务企业责-罚不对应。

建议出台生活垃圾分类“以奖代补”文件，规范生活垃圾分类专项补贴的使用，引导街镇对物业服务企业开展考核的同时实施“以奖代补”，补贴物业服务企业生活垃圾分类设施投入、运营维护费用支出，弥补物业服务企业承担社区志愿者退出后的生活垃圾分类管理人员增加或工作量增加等费用支出事项。

建议尽快研究出台物业服务企业履行生活垃圾分类管理责任人职责的费用分摊机制、收益渠道的具体实施政策，推动“业主与物业服务企业签订物业服务合同时，应当约定生活垃圾分类投放的服务内容及收费标准”真正落地，调动和提升物业服务企业在生活垃圾分类管理工作中的内生动力和可持续发展条件。

建议尽快出台针对可回收物循环再利用企业在规划、用地、环保、资金、税收等方面的综合支持政策，助力发展壮大，完善循环再利用产业链。建议积极推动国家层面产品包装物强制性标准修订，向快递包装传导减量效益，助力经济高质量发展。

（二）进一步推进科技赋能，提升问题发现和处置的能力

以智治（科技）为抓手，大力提升社区生活垃圾分类管理效能。建议加快推进科技应用于生活垃圾全程分类管理的场景应用技术和系统开发，同步推进场景应用的管理机制研究，尽快形成综合管理能力。结合住宅小区网络视频监控建设，加快完善社区生活垃圾点位视频监控、小包垃圾发现系统的信息基础设施网络，纳入“一网统管”平台，以数据集中和共享为途径，推动生活垃圾分类管理和执法取证融合，加强社会治理的精细化管理。对于由物业服务企业为提升住宅小区生活垃圾分类所实施的科技信息基础设施建设投入和运管费用，建议政府研究给予一定的资金补助。

建议复制和推广基层实践下来有成效的生活垃圾分类的管理机制和科技手段，依托“一网统管”形成覆盖全面、触角灵敏、上下联动、各方协同的治理工作格局，推进“一网统防”，做到垃圾分类不规范行为的及时发现、及时介入、及时依法处置，提升生活垃圾数字化管理能力。

（三）持续做强基层社会治理，进一步夯实长效管理机制

整合盘活基层社会治理资源，大力构建党建引领、自治为基础、德治为根基的多元主体参与的共治格局。

完善社区组织体制，以基层党建引领社区的组织建设，复制推广“红色物业”发展经验，推动社区工作与物业管理融合，打造社区生活垃圾分类管理新型工作队伍。

完善基层网格组织体制，居委会、业委会、物业服务企业协同，组织发动社区干部、楼组长、居民骨干、物业企业职工、社区志愿者，尤其是发动住在辖区内的党员、人大代表、政协委员、共青团员等力量，形成社区对生活垃圾分类的联防联控、群防群治的组织体制，做实激活“四位一体”的“三驾马车”力量。

进一步激活基层自治的基础作用，提高居民分类投放的自觉性。引导基层组织将《条例》相关条文转化为可操作的住户守则、居民公约，构建多层次、多样化的社会规则体系，织密织牢约束居民不规范投放行为的规则之网，促进基层群众自我组织、自我管理、自我服务。

充分发挥基础教育主阵地作用，从幼儿园开始，培育分类意识，宣传分类知识，规范分类行为，以小手牵大手，用优良家风抚育良好社会风尚，为生活垃圾分类工作可持续发展和长效管理培养后备力量。

（四）畅通回收和处置利用通道，强化可回收物闭环管理

建议在顶层设计上理清并明确可回收物综合利用处置理念和路径，进一步论证政府给回收业者直接经济补贴的长期可行性，建议推动生产者直接履行回收责任、承担回收费用，提高低值可回收物的回收率，反向促进企业革新产品和包装设计，政府可以补助或补贴形式承担企业在这项工作中的部分启动成本，协同市场一起促进垃圾源头减量。

建议循环再利用设施由分散布局转为相对集中设置，在全市已建成的点站场体系构架基础上，尽快推进设施规划布局研究，提高设施的集聚度和覆盖面，在规划和用地上给予保障，固化回收和循环再利用设施。

建议推行“白名单制”，包括在资金扶持等方面培育两网融合主体企业，逐步将分散到各街镇的服务中标企业培育到相对集中的区层面，扶持做大做强，增强和提升本市的可回收物循环再利用处置保障能力。

建议推动循环再利用企业信息化建设，接入全市生活垃圾分类管理平台，构建起从源头回收、中间环节转运到末端处置的全链条监督管理机制，提升综合管控能力。搭建市场化的交易平台，联通回收企业和有环保等相关资质的处置企业之间达成交易业务，畅通回收和处置的渠道，保障循环再利用全过程的环保要求；借力长三角一体化，推动长三角区域循环再利用设施、企业等资源的统筹利用，打通区域产业链，提升生态绿色一体化发展水平。

（五）持续强化宣传教育的力度，营造全社会参与的舆论氛围

积极策划宣传教育的主题，加强从高质量发展、生态绿色发展、碳达峰和碳中和的高度提升生活垃圾分类的宣传教育；同时从提升个人生活质量和身体健康等更接地气的方面加强宣传教育，引导全社会自觉分类；要积极宣传生活垃圾收运、处置和可回收物循环再利用设施的规划建设和运行状况，给居民以清楚和良好的预期，相信自己在垃圾分类工作上的坚持和等待是值得的；要创新手段持续宣传分类后垃圾的最终去向和处理结果，引导、巩固和强化居民的持续分类行为。

在生活垃圾分类工作进入常态化和立法确定垃圾分类是公民责任义务的新形势下，要持续维持全方位立体宣传的“高压态势”，让生活垃圾分类宣传融入市民生活中。动员和鼓励各方力量创新宣传的内容和途径，采用喜闻乐见的形式进行深入持久的宣传，不能仅停留在“贴标语”“办讲座”“搞活动”“送桶送袋”等传统表层的做法上，要对受众的思想观念有深层触动，让居民认识到分类的主体责任，即谁产生垃圾谁负责分类投放；要坚持从娃娃抓起，将垃圾分类纳入幼儿园、中小学常态化教育内容，建立垃圾分类强制学习制度，并组织高年级学生积极参加垃圾分类志愿督导，推动形成“教育一个孩子、影响一个家庭、带动一个社区”良性局面；要逐步淡化绿色账户、积分制等经济激励措施，巩固和培育公众树立长期的垃圾分类责任观；要避免给公众传递“分不好没关系，还有人帮着兜底”（即二次分拣）的错误信号；要进一步加大个人、单位违法处罚案例的曝光力度，加强“检助力平台”公诉机制等执法工作机制的宣传力度，向源头分类投放和分类主体责任履行传导压力，进一步巩固和营造打赢生活垃圾管理这场“人民战争”的舆论氛围。