摘要：容积率奖励及转移机制在西方国家是一种较为成熟的规划手段，本文以杨浦区合生项目为例，探讨如何在旧区改造项目中运用容积率转移机制缓解城市开发建设需求与城市品质提升之间的矛盾，并提出构建容积率转移交易平台的相关建议。

一、上海容积率奖励、转移的机制建设现状

（一）研究背景

在西方国家，容积率奖励及转移机制作为一种较为成熟的规划手段，在改善公共环境品质、保护生态环境和历史建筑等方面发挥着举足轻重的作用。近年来，随着上海转型升级发展，城市的生态环境和可持续发展能力作为城市的综合实力被提到了新的高度，同时公共空间供给不足、历史建筑保护力度不够等短板也愈发显现。这些形势预示着，上海迈入了存量规划的时代，在“建设用地总规模负增长”的规划目标下，未来城市的发展将更加注重存量土地二次开发，提升土地利用效益。本文通过研究在旧改征收项目中，容积率奖励和转移机制如何切实缓解城市开发建设需求与城市品质提升之间的矛盾，通过有限的土地资源促进规划目标的实现。

（二）相关文件

建筑容积率奖励和转移的相关规定在本市发布的四个文件中出现过，其中一个文件是市住建委等五部门联合出台的《关于推进本市装配式建筑发展的实施意见》（沪建管联〔2014〕901号）；另外三个均与城市更新、公共空间以及公共设施建设相关。

1.《上海市城市规划管理技术规定》（2011年修订）

规定明确，中心城内的建筑基地为社会公众提供开放空间的，在符合消防、卫生、交通等有关规定和本章有关规定的前提下，可按下表的规定增加建筑面积。但增加的建筑面积总计不得超过核定建筑面积（建筑基地面积乘以核定建筑容积率）的百分之二十。

表1  开放空间对应的建筑面积增加限额

2.《上海市城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详〔2017〕693号）

在建筑容量调整方面，主要包括：地块建筑面积调整和更新单元总量平衡、公共服务设施容量调整、商业商办建筑容量调整、基于风貌保护的容量调整以及基于风貌保护的容量转移等几个方面，具体涉及提供公共开放空间和公共服务设施的，可给予建筑面积奖励，增加的商业商办建筑面积按所提供各类公共要素面积的规定倍数计算，建筑面积调整设有上限；各更新单元内部可进行各地块建筑面积转移补偿；规划保留用地内，公共服务设施容量增加部分可不计入原有的容积率等规定。

表2  符合相关标准规范要求时的商业商办建筑额外增加的面积上限

与《上海市城市规划管理技术规定》相比，该细则完善和明确了容积率奖励条件和奖励内容：容积率奖励条件在公共开放空间的基础上新增了公共设施；奖励内容由原来的只根据核定建筑容积率转变为根据能否划出独立用地和能否移交政府两种情形，奖励系数的区间值由原来的1.0～1.5扩大为0.5～2.0（详见表2）。

3.《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发〔2017〕50号）

意见提出，建立历史风貌保护开发权转移机制。允许历史风貌保护相关用地进行用地性质和功能调整；经认定为确需保护保留的新增历史建筑，可以给予开发建筑面积的奖励。对于经认定的历史风貌保护实施项目，所用土地可以按照保护更新模式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式，带保护保留建筑出让。

虽然上海已经制定了容积率奖励转移的相关政策，但仍处于探索试点阶段，成功的案例较少，在实践中面临不少问题。

二、旧改项目实施容积率奖励、转移运用的意义

规划并非一劳永逸，为了适应不同时期和发展阶段的特定需求，规划需要结合具体情况进行协商，必要时对规划进行适当调整，保持规划的弹性和灵活性。容积率奖励和转移从本质上都可以看作是土地开发权限的转移，通过土地开发权限的转移来协调城市发展和提升城市品质。对于征收类旧改项目，共有四种土地储备形式，由市、区土地储备机构合作储备，区土地储备机构单独储备，历史毛地出让以及由企业参与的旧改项目。这四种形式都不可避免地将土地征收成本转嫁至二级开发主体。近年来征收房屋的补偿单价往往接近同类型同区域商品房的市场价格，且增设了各种奖励项目，导致地块征收成本较高，部分旧改土储项目与二级市场经营收益倒挂，导致社会资本参与旧改的动力不足。在这种情况下，为了推进城市更新，规划应充分发挥以市场为导向的属性，通过提升容积率或者组合地块的措施，激励社会资本提升二级开发质量，确保其合理的利润空间，推动旧区改造的可持续性。

三、杨浦区合生地块分析

目前，上海已实施的容积率奖励转移工作主要集中在提供更多的公共空间方面，诸如黄兴公园、太平桥地区开发，但在旧改开发方面仍处于探索试点阶段，本文列举杨浦区合生地块在旧改征收过程中采取的容积率转移案例，分析跨区域容积率转移的可操作性及注意事项。

（一）项目概况

合生地块位于杨浦区杨树浦路、隆昌路，由南往北分别为121、129和130号街坊，项目单位于2004年以“毛地”形式取得土地使用权。根据土地出让合同，121街坊用地面积约7.5万平方米，129街坊用地面积约4.2万平方米，此两街坊规划用地性质为商业办公，规划容积率2.95。130街坊用地面积7.2万平方米，规划用地性质为住宅，规划容积率2.5。项目总计容建筑面积不超过52.6万平方米。

（二）容积率转移背景

杨浦区规划部门于2013年编制地区控详规划时，从121街坊中划出约3万平方米作为规划公共绿地,同时设定三个地块建筑限高分别为100米、100米和80米。从规划设计角度，此系列控规指标将影响52.6万平方米的开发总量布置。此外，该项目大多数用地尚未实施征收，三个街坊的征收费用最新预估约311亿元，按照2013年的控规指标，整个项目资金平衡难度很大。综上，市规划部门原则同意可调整控详规划。

（三）被否定的容积率转移方案

2019年，项目单位提出，在原定项目整体计容建筑面积52.6万平方米基础上，121街坊增加10万平方米商业办公开发量，129街坊约12.4万平方米商业办公开发量调整为住宅。调整后，整个项目计容建筑面积62.6万平方米，其中商办32.3万平方米，住宅30.3万平方米。增加的10万平方米建筑面积需要在杨浦区内平衡建设指标，但市级规划部门否定了该方案，明确整个项目计容建筑面积不得增加。

（四）调整的容积率转移方案研究

据了解，项目单位在黄浦区老城厢风貌保护区内有一块住宅用地，占地面积约2.5万平方米，原规划容积率2.5，后因风貌保护要求建筑限高12米以下，规划要求容积率在1以内，由此，该黄浦项目住宅建筑面积损失3.75万平方米。该地块由于建设体量大幅度减少，项目处于亏损状态，按照7万元/平方米的楼板价，项目单位损失的货值约24.375亿元。

对于合生地块，在总计容建筑面积要求不变的情况下，适当调整住宅和商业办公的比例，按照空间地价等价交换的原则，将老城厢地块损失的货值，在杨浦区合生地块平衡。合生地块的商业办公楼板价按照3万元/平方米，住宅楼板价按照5.5万元/平方米，楼板价价差2.5万元/平方米，对应老城厢地块损失的24.375亿元货值，最高可将约9.75万平方米商业办公建筑转换为住宅建筑。对于项目单位而言，通过自有地块的容积率调配，承担了对老城厢地区的风貌保护职责，将损失的容积率转移至杨浦合生地块，使得土地总货值不变。对于黄浦区而言，可以尽快推动地块开发，避免土地闲置。对于杨浦区而言，规划部门需要进一步研究，住宅体量增加对于周边公共配套、交通环境等承载能力的影响。规划调整方案对比详见表3。

表3  方案调整说明      （单位：万平方米）

（五）相关启示

上述案例的开发权转移案例局限在一个开发主体，故免除了两个项目主体之间对于转让价格的谈判过程，项目单位通过制定调整规划方案，并报黄浦、杨浦区政府部门申请通过后，报市规划资源部门。随着中心城区旧改征收工作的推进，地块中保护保留建筑、一级征收成本、公共利益、二级开发建设之间的矛盾，越发需要通过容积率奖励和转移政策来平衡。若每个容积率转移都采取个案处理，将导致整个转移过程的成本很高，故建议不同的主体、不同区域实施容积率转移时，可以由市级层面构建一个容积率转移交易平台，由市级层面统筹，确保“转地出、落地下”，保障容积率转移的公平性、合法性和稳定性。

在本文完成之际，市规划资源局出台了《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》，提出关于“风貌旧改地块在满足风貌保护的前提下，兼顾经济平衡因素，经城市设计研究，允许规划开发规模进行转移，优先转移至轨道交通站点600米范围内及公共服务设施配套完善的区域……涉及风貌旧改的住宅容积率可以达到2.5以上”。细则的出台给予了容积率转移更多可操作的指引。